——学习国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》有感
曾几何时，建筑业浑身上下被贴满了各式各样的“标签”：“高危腐败行业”、“豆腐渣工程”和“脏、乱、差”等。建筑业不仅被塑造成为了没有年轻人愿意从事的行业，而且政府部门对建筑业关注度不够，建筑业没有得到相应的产业地位，《建筑法》的修订也遥遥无期，严重制约了建筑行业的健康发展。
本着为行业鼓与呼的原则，笔者在2016年年底的一个研讨会上用“投资、重视、政策、装配式”4个关键词分析2017年中国建筑业形势，对行业发展寄予殷切希望，指出“建筑业的春天来了”。没想到的是，美好的期望变成了现实：2月，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号，以下简称“国办文件”)发布，笔者看了一遍又一遍，得出的印象是：中国建筑业的春天真的来了！国办文件为建筑业贴上了新的“标签”、为建筑业发展指明了方向。
一、新“标签” 奠定行业深化改革基础
新“标签”之一：建筑业是国民经济的支柱产业。
开门见山、直奔主题，结束了几十年“建设事业”与“建筑业”之争。建筑业是一个有目共睹的传统大行业，当初，“建设事业”4个字把“建筑业”3个字覆盖掉了，国家建设行政主管部门内设司局不再出现“建筑业”字样，各个省的“省建筑工程局”也在机构改革中被改成了行政性总公司“省建筑工程总公司”。随着时间推移、政企分开，总公司也演变为完全企业化管理的“省建工集团”。上行下效，建筑业从体制上完全融入了市场经济。现在，国务院肯定了“建筑业是国民经济的支柱产业”的地位，作为支柱产业就应该有一个专门部门来谋划产业的发展、规范行业和市场行为，这对全行业的振兴都将起到不可估量的示范作用。
新“标签”之二：我国建筑业快速发展。
这是有目共睹的，改革开放初期，1978年建筑业增加值138.9亿元，占当年国内生产总值3678.7亿元的比重为3.8%；2015年的建筑业实现增加值46546.6亿元，占国内生产总值682635.1亿元的比重为6.8%。国家GDP总量增长185倍、建筑业增加值增长335倍，并且占国家GDP的比重从3.8%上升到6.8%、增长3个百分点，支柱产业的地位越来越明显（2015年建筑业在国民经济中的比重分别高于交通运输、仓储和邮政的4.4%、住宿和餐饮业的1.8%以及房地产的6.0%）。美国《工程新闻纪录》公布的2015年度全球最大的250家国际承包商中，我国内地企业入选65家，其中中国交通建设股份有限公司名次从上年的第9位跃升到第5位，随着“一带一路”战略的全面推进，我国对外工程承包前景非常看好。
新“标签”之三：建造能力不断增强。
20世纪70年代，江苏建筑企业参加大庆油田的建设，当时不要说塔吊，就连简易的吊装工具都没有，五层楼的职工宿舍、上千斤重的混凝土预制板，全是靠工人用肩膀抬上去的，脚手架也是便宜的毛竹脚手架。而现在不仅有大吨位塔吊，而且大型、超高砼输送泵只要稍有点实力的建筑企业都会配备，更不用说铁路、交通施工企业的盾构机、铺轨机等。港珠澳大桥沉管隧道的吊装、500米射电望远镜的安装、成百上千幢数百米超高层建筑的建设等，都在不断刷新中国建筑工人的建造能力和水平。
新“标签”之四：带动了大量关联产业。
根据专家对国民经济42个部门的研究，建筑业对关联产业的拉动作用是巨大的，其中产业直接拉动为每万元产出拉动其他行业7345元，间接拉动为每万元建筑业拉动16708元，影响力系数达到1.2317，远远大于房地产业的0.3193。建筑业的发展既是建筑产品的生产过程，也是对大量关联产业提供的物资材料、设备的消费过程，带动着包括钢铁、水泥、木材和玻璃等50多个行业成百上千种材料的生产。所以，专家用一段话概括建筑业对相关产业的拉动：建筑业通过完成大规模的固定资产投资，为国民经济各行业的持续发展提供物质基础，直接影响着国民经济的增长和全社会劳动就业状况以及城乡居民的生活质量。
新“标签”之五：吸纳大量农村劳动力。
用数字表达更能说明问题：根据国家统计局资料，到2015年底，全社会就业人员总数77451万人，其中建筑业从业人数5003.4万人，比上年增加466.4万人、增长10.28%；建筑业从业人员占全社会就业人数的6.46%，比上年提高了0.59个百分点。建筑业在吸纳农村转移人口就业、推进新型城镇化建设和维护社会稳定方面发挥了显著作用。5000余万从业人员按三口之家计算，涉及1.5亿余人口，这占中国总人口的10%还要多，无疑对于助推人民致富奔小康、对党中央提出的“两个一百年”奋斗目标实现具有不可估量的贡献。
国办文件是继1984年之后国家再次为建筑业专门下发的正式文件，为建筑业正了名，建筑业从此有了“新名片”。特别是李克强总理所作的《政府工作报告》，直接提出“推进建筑业改革发展”，极大地鼓舞了全行业干部职工振兴建筑业的信心和决心。
但是，如何做到国办文件要求的“持续健康发展”，如何正视该文件指出的“建筑业仍然大而不强、监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建筑设计水平有待提高、质量安全事故时有发生、市场违法违规行为较多、企业核心竞争力不强和工人技能素质偏低”八大问题，历史性地摆在了每个建筑人的面前。说直白点，就是如何让国办文件明确提出的20条改革发展的重点措施实现“落地”。
二、着眼行业实际 加快措施落地
这20条措施真的很好，非常切合建筑行业发展实际、非常接地气，条条都说到了企业心里。但是，要逐条加以落实，却又任重道远，不能奢望一蹴而就，笔者的体会和建议如下：
（一）关于优化资质资格管理。
文件提出要进一步简化企业资质、强化个人执业资格管理，笔者认为这是行业监管方向上的大变革，抓住了建筑业发展的“牛鼻子”。多少年来，行业监管跳不出“重企业资质”的思路。随着形势的发展，资质管理工作应该更体现“放管服”中的“放”字，建议对现有36项专业资质进行大幅度压缩，砍掉34项，只保留“钢结构”和“建筑装修装饰”。要把“钢结构”资质保留并上升到总承包序列，理由是：“钢结构”是装配式施工，是未来建筑业发展方向，并且钢结构施工的安全风险大。现实中已有大量高层或大跨度的建筑，主体部分已经是全钢结构。
既然是主体工程，怎么不应该在总承包序列？把“建筑幕墙”并入“建筑装修装饰”，也上升到总承包序列，理由是建筑装饰（包括大量的公建二次装修和家庭装修），涉及到千家万户的切身利益。另外，把“建筑幕墙”资质并入“装修装饰”，安全风险相对更加可控。
可以设想，按照笔者上述针对资质管理的建议实施后，建筑市场管理的条线将会更加清晰、权责将会更加分明，而且管理的覆盖面反而会更加广袤。凡是总承包企业自己能干的，就由其自己完成，自己没有这方面专业施工能力的，由总承包企业在市场上选择分包队伍。对于发包人而言，工程将由“总包负总责”，管理部门可以更加精准地抓住总包企业的质量、安全、文明施工监管，实现事实上的无缝覆盖。这种管理将会让总承包企业心服口服，因为“责权利”至此实现了真正的一致。
反观目前市场上做法：分包单位由建设单位指定（并冠冕堂皇地写进合同里），却要让总承包企业承担“总包负总责”的无限责任，这不仅对总承包企业不公平，而且极易造成和催生总分包企业之间的诸多矛盾，但建设单位肢解分包工程本应当承担的行政责任、民事责任甚至刑事责任反而得以“逃脱”。
本次提出的“强化个人执业资格”是正本清源之策。打个比方，出租车驾驶员的驾驶证就是个人执业资格，在运营中出现违章违规或安全事故，第一责任人就是这个驾驶员，交警根据情节轻重可以采取扣分直至吊扣驾照（即执业资格）的处罚。
由此可以得出如下结论：建造师、监理工程师、造价工程师等都属于个人执业资格，个人执业中出现违规甚至违法，首当其冲应该对其执业资格进行处罚，而不应该动不动就拿企业说事（对于重大质量或安全事故，企业当然难逃其责）。对于因个人执业过程中出现的违规或者违法行为，笔者建议也可以采取记分制管理，小错扣分，起到警示作用，分扣完作为“失信”计入个人诚信档案，取消执业资格，终身禁入该行业。至于国办文件中提到的“有序发展个人执业事务所”，其标准的制定应该尽早纳入建设行政主管部门的议事日程，因为已有企业向笔者所在的协会咨询如何申请个人执业事务所。
（二）关于完善招投标制度。
完善招投标制度，除了落实国办文件中涉及的规定内容，当务之急还是要解决好不切实际的最低价中标问题，虽然难度很大（涉及《建筑法》、《招标投标法》的修订），但这一根本性的问题没解决好、没有上位法的依据，下位法设计出来的招投标制度不仅是“违法”的，而且无法指导行业实践。
（三）关于加快推行工程总承包。
从目前的“施工总承包”向“工程总承包”过渡，这是建筑业发展的必然趋势，也是加入世贸组织后与国际工程承包惯例接轨的必由之路。建筑行业存在的困难是建筑业中小型企业占绝大多数，这些企业走工程总承包之路短时间内基本没有可能，但如果从政府投资工程做起，带头推行工程总承包，对装配式建筑原则上采取工程总承包模式，形成一种行业氛围、形成一种倒逼机制，假以时日，就会引导越来越多的建筑企业向这个方向发展。
（四）关于培育全过程工程咨询。
这相当于把现行的各种专业咨询企业整合到一起，打通行业条块分割、打破行业间壁垒，形成全方位的“工程咨询总承包”，是具有指导性和前瞻性的政策。
（五）关于严格落实工程质量责任。
国办文件中要求“全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任”。这条规定太了不起了。过去说的“五方责任主体”有点笼统，现在分首要责任和主体责任，建设单位就不敢再盲目地不顾工程质量而拼命压工期、压造价，因为如果因建设单位不合理施工要求造成工程项目质量有严重问题，其将难逃责任。监理单位是建设单位定的，基本都是按建设单位要求行事，所以监理方的失职，也应该由建设单位承担责任。
（六）关于加强安全生产管理。
施工企业的安全生产任何时候都不能放松，国办文件专门指出强化“深深基坑、高支模、起重机械等危险性较大的分部分项工程”的安全管理，可谓一针见血。
（七）关于全面提高监管水平。
深化建筑业“放管服”改革，“管”的核心就是监管。国办文件要求“强化政府对工程质量的监管，明确监管范围，落实监管责任”，并且要求“重点加强对涉及公共安全的工程地基基础、主体结构部位和竣工验收等环节的监督检查”，也就是要求抓住监管的重点，不要鸡毛蒜皮什么事都管，这样反而管不过来，容易顾此失彼。
（八）关于建立统一开放市场。
打破区域市场准入壁垒、取消不合理准入条件，行业行政主管部门在2013年的合肥会议上就郑重提出来了，几年时间过去了，落地效果显著，但变相的门槛仍然存在。江苏省建筑市场管理协会的调查显示，在企业拓展市场时，继续要求设立分公司的有之，要求交100万元“注册费”的有之，以推行信息化管理为借口、层层录入企业信息并安装加密锁的也有之。从表面上看，推行信息化管理企业申领加密锁很正常，不正常之处在于“信用”要录入加密、“招投标”要录入加密、进市里要加密、到项目所在地的区县还要重新办理加密。据企业反映，“锁”几百元一把，价格不算贵，但问题是环节太多、太繁琐了，企业办事人员拎着一串不同地区、不同部门要求的加密锁去办注册或投标，怕搞错了，每把锁上都要做上记号。为什么就不能把好事办好？以市为单位来说，可以一个地区设置一把通用内容的加密锁，实现信息共享，万一人员或项目有变更信息，只要到市里统一更新就行了。说到底，有些地区还是建立统一开放大市场的服务意识不强，骨子里“地方保护”的思维不愿意“退位”。现在国办文件要求“严禁擅自设立或变相设立审批、备案事项，为建筑业企业提供公平市场环境”，有些地区的建设行政主管部门千万不要继续“乱作为”了。
（九）关于加强承包履约管理。
能够由交履约保证金转变为履约保函形式，这是承包企业求之不得的事。但问题是，这一政策“利好”怎么才能落实到位？比如，有的建设单位在项目上马时资金明显有缺口，其不良用心就是通过“合法手段”收取履约保证金（国务院清理保证金文件保留的四项保证金里含履约保证金）。保证金的命名权依然掌握在建设单位手中，其实质是采用“合法手段”实现了套取建设资金的不良目的，从而解决自身的资金不足难题。按照国办文件，推行与国际接轨的“以银行保函或担保公司保函”方式，虽然回归了“履约保证金”的本意，但建设单位套用承包企业资金的目的落空了，所以必然会强烈抵制。据了解，到目前为止，国内工程项目极少有同意采用保函形式的，看样子就这条政策而言，有关部门必须专门下发一份强有力的“实施意见”才行，并且要在政府投资项目上带头实施。
（十）关于规范工程价款结算。
国办文件关于这一点的改革力度最大、措辞严厉。这条措施如果能够真正落地，对施工企业来说可谓是大的“利好”。在现实中，用审计拖延结算已成为常态，并且成了“共识”，国办文件规定“建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算的、拖欠工程款的理由”，真正执行起来，可能会有相当的难度。继续用审计作为手段拖延怎么处罚，对此应该有可操作性的制裁措施。对于“未完成竣工结算的项目，有关部门不予办理产权登记”和“对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工”，这两条只要有关部门真正履行职责，就不难实现，而且道理上也完全说得通。因为，未完成竣工结算，就相当于这个建筑产品的价格还没最后出来（与房屋销售价不是一个概念），如果地方政府相关部门却为这类项目办理了验收备案、产权登记，实际上就是助长了建设单位拖延结算、拖欠工程款的恶行。被长期拖欠工程款的单位，哪里还有能力承接新项目？如果对拖延结算的建设单位不加管束，甚至还给其批新项目，意味着不仅老的拖欠工程款未还，还会增加新的拖欠。
国办文件还提到，要“严格执行工程款预付制度，及时按合同约定足额向承包单位支付”。“预付款”这个词对于施工企业而言真是“久违”了，虽然这是国际工程承包的通行做法，但行业快速发展的几十年里，施工企业可能连想都不敢想。不仅如此，国办文件还专门提到了“通过工程款支付担保等经济和法律手段约束建设单位履约行为，预防拖欠工程款”。这说明，拖欠工程款这一“顽疾”已引起国家高度重视，并且提出了用支付担保的方法来解决。笔者认为，履约担保与支付担保（行业内称为“双担保”）必须上升到法律层面才能彻底解决问题，现在国办文件提出来了，应该是积极的信号，但是更重要的是应该在《建筑法》及相关法律法规等文件中予以明确并出台对应的惩罚措施，如此才更有严肃性和威慑力。
（十一）关于加快培养建筑人才。
建筑业人才缺乏的危机感和紧迫感在业内已经引起忧虑，现在国办文件从“建筑师队伍”、“建筑业高级管理人才”、“建筑业专业人才”、“技能人才”和“建筑工人”5个层面提出了要求和指导意见，而且特别指出要鼓励“发布各个技能等级和工人的人工成本信息”，这意味着建筑工人的工资不能不分技能高低“一刀切”发放。过去建筑业实行八级工资制时，按技术等级拿报酬，工人们学技术的热情很高，谁要是年纪轻轻就被评上四五级工，那是很值得骄傲的事，老师傅们一个人工作可以养活一家人是常有的事。要大力弘扬工匠精神，就必须把工资分配向关键技能岗位倾斜，干好干坏一个样，培养不出高素质建筑工人。国办文件还提出校企合作的模式，这是条捷径，江苏龙信集团走校企联合办学的路子，通过5年实践，使技术人才“留得住、用得上、上手快”，受到了企业的欢迎，值得借鉴。
（十二）关于改革建筑用工制度。
万丈高楼平地起，设计再先进、管理再科学，但要想干出优质工程，建筑工人的素质是关键。因此，对现行建筑劳务企业实行专业化转型，已经势在必行。当初，江苏金坛建筑劳务队伍进北京都是以专业承包队的形式，称为某某大队，如砌筑大队、钢筋大队、木工大队等。由于是按工种专业化培训，技术人员的水平值得依赖。有一次，北京一家建设方问金坛县一位砌筑大队负责人，这么大面积的外墙贴瓷砖不知道干的质量怎么样。这位负责人回答：“请领导检查，发现一块瓷砖没有贴实，有‘空鼓’，这幢楼外墙所有外贴瓷砖，一分工钱都不收。”为什么这位大队长敢如此拍胸脯？这是因为手下能工巧匠干的活让他有底气。建立建筑工人的信息平台、对建筑工人开展实名制管理，改变现在工人无序流动局面，把工人的身份信息、培训情况、职业技能和从业纪录都用信息化管理，更有利于提高个人素质。
（十三）关于保护工人合法权益。
国办文件要求到2020年基本实现劳动合同全覆盖，维护工人合法权益工作进入倒计时，各级建设行政主管部门在制定“十三五”规划时不仅要写进规划，还得倒排进度，从“全面落实劳动合同制度”、“健全工资支付保障制度”入手，对拖欠工人工资的企业采取限制市场准入的惩戒措施，建立健全与建筑业相适应的社会保险、工伤保险，全方位促进建筑工人稳定就业。
此外，国办文件中关于推广智能和装配式建筑、提升建筑设计水平、加强技术研发应用、完善工程设计标准、加强中外标准衔接，以及提高对外承包能力和加大政策扶持力度，每条措施都是从建筑业实际出发，精准到位，对于理清建筑业改革发展的方向、让建筑企业增强发展信心并且选择适合自己的发展路径，都具有划时代的指导意义。
